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緣起:全球國有企業發展與管理模式概覽

發布時間:2017-07-19

國有經濟/國有企業的緣起

國有經濟、國有企業并不是社會主義新中國才誕生的一個詞。從時間上算,最早的國有經濟可追溯到公元前7世紀,那時尚處于春秋戰國時期,齊國的政治家管仲提出“官山海”政策。當時制鹽業和冶鐵業都由國家壟斷性經營,實行食鹽和鐵器的國家專賣,這是管仲當時創行的重要的國家工商業政策。

狹義上,國有經濟的存在形式便是國有企業資產,它與國有經濟密切聯系,是國有經濟重要組成部分,是國有經濟在微觀上的一種表現形式。最早的國有企業可追溯到1657年,產生于資本主義工業革命時期,當時英國政府創辦了世界上第一家現代郵政局,這是世界第一家具有現代意義的國有企業。

隨后,經過了第一次、第二次世界大戰,凱恩斯主義的興起,催動了世界各國的國有經濟的快速發展。實踐證明,國有經濟的發展對世界各國恢復國民經濟起到了非常重要的作用(見圖1)。

1 國有經濟/國有企業發展歷程

 

全球國有企業的發展變化

開創期——戰爭和危機催生的國有經濟

西方國有企業發展的開創期主要是從20世紀初到20世紀30年代,這段時間國有企業的發展與戰爭和經濟危機密切相關。

1. 第一次世界大戰催生西方國有企業發展

一戰爆發之前,國有企業雖然在西方國家一直增長,但是增長速度并不快。1914年爆發了第一次世界大戰,為保障戰爭的需要,各國都集中軍需領域進行一些國家管制,例如在航空和鐵路等方面加強了國家管制,主要方式就是通過高價收買私有企業產權。

一戰爆發后,各國的國民經濟被納入戰時軌道,各國通過將航空、鐵路、重要礦業、電信等與軍工相關的產業大量進行了國有化,滿足戰時的需要。因此可以說,是一戰的爆發推動了國有企業的發展,為了確保戰爭需要,便于國家控制,統治階級將軍工生產拿回到自己手中運營,所以說這個時期的西方各國的國有企業主要集中在軍工相關領域(見表1)。

1 一戰前后西方各國國有化情況


2. 經濟危機推進國有化進一步發展

一戰結束,1929年資本主義空前的經濟大危機在短暫的經濟繁榮之后爆發了,由于資本主義矛盾日益尖銳,最先爆發危機的是實力最強大的美國,隨后擴散到整個資本主義西方世界。為恢復國民經濟,西方各國將部分行業收歸國有。

美國的國有企業的發展就具有鮮明的反危機特征,1933年羅斯福就任美國總統時,就唱響全面干預“新政”的號角,強化國家在產業和國民經濟調節中的作用,建立了一大批重要的

國有企業。國會還特許成立政府資助的股份制公司“房利美”,擴大二級抵押貸款市場規模,開創政府大規模經濟干預的先河,為西方國家恢復經濟提供了最佳樣板。

2  1929年~二戰前西方各國國有化情況

有企業的開創期伴隨著戰爭和危機,呈現某種暫時性。特別是美國具有典型的反危機特征,危機時期開展國有化,危機過后又計劃性私有化,甚至在二戰后至20世紀80年代后,其他西方國家國有企業持續發展的情況下,美國仍然呈現該特征,例如在1968年,為了減輕聯邦政府預算負擔,房利美被私有化。


全球國有化的高速增長期

從二戰開始一直到20世紀80年代,西方國家國有企業一直處于高速持續增

長階段。

1. 西方國有化運動不斷攀達巔峰

1939年,第二次世界大戰爆發了,各國為保障戰爭需要,強化了各行業的國有化,從軍用領域擴展到核心民用事業,興起了國有化浪潮。

而在戰爭結束后的50~60年代,國家管制資本主義的實踐證明了凱恩斯主義能夠有效推進經濟高速發展,凱恩斯主義也逐漸成為西方經濟學正統理論,各國紛紛將凱恩斯主義理論作為

制定經濟政策的指導思想。利用國家直接投資、國有私營、公私合營等多種手段,掀起了國有企業浪潮,推動國有經濟迅速發展。

特別到了6070年代,西方國家國有經濟所占比重達到空前高度;直到20世紀80 年代,多數西歐國家國有工業產值占工業總產值的比重仍達20%以上。法國和意大利都在80年代前后達到國有化運動巔峰(見圖23)。

法國二戰前后到20世紀80年代國有化浪潮

 

3 意大利二戰后到80年代國有化發展

 

2. 國有企業發展在全球擴展

不同于一戰,二戰后國有企業的發展成為全球性現象,世界上不同類型的國家普遍出現了發展國有企業的高潮。不少亞洲國家也展開了國有化進程,韓國在1945年光復前,主要以鐵路、郵電、專賣業為主,創辦和經營部分的國營企業,而二戰之后,開始集中在公共產業、戰略產業和保障金融市場的銀行產業大力發展國有企業;而新加坡的國有企業在50年代末—60年代末處于萌芽階段,之后70年代—80年代開始10年大規模國有化階段(見表3)。

縱觀國有化運動從興起到巔峰,可見國有企業的發展并不是市場機制自發的結果,而是統治階級根據社會發展的需求(戰爭、經濟危機、公共設施建設),利用行政的力量建立起來的。它具有滿足戰爭需求、提供公共性質的基礎設施產品、克服經濟危機、穩定經濟等多種功能。國有企業往往集中在一些公共性的部門,從資源配置角度看,具有很強的行政性,正是這種市場機制的薄弱,國有化發展也面臨許多問題,進而又走向新一輪的私有化改革。


國有企業私有化改革期

隨著西方國家過度干預經濟,采取擴張性的財政政策和貨幣政策,各國經濟出現高通貨與低增長并存的“滯漲”狀態。

20世紀70年代后,民間資本開始逐步壯大,且原有國有企業所處行業變為了夕陽行業,國企運行效率低下。凱恩斯主義越來越無法帶領西方各國經濟持續發展,而“強調市場基礎作用”的新古典主義經濟學理論又逐漸興起,這便推動了 80 年代私有化的進程。

各國采取各種各樣的方式進行私有化改革,例如: 通過管理層收購、資本市場上市、整體出售等,這使得國有資產越來越集中到一些涉及國計民生的公用事業領域(見表4)。

法、意、韓、新私有化改革進程

例如由于美國金融產業過于自由化,風險控制失誤,爆發了次貸危機,導致美國著名投資銀行貝爾斯登和雷曼兄弟的倒閉,房價大幅度下跌,隨即美國聯邦住房金融局接管房地美和房利美,以此應對危機。這次由次貸危機而引發的全球金融危機,也啟示我們,在私有化和金融創新中要加強監管,因此國有企業改革中的管理模式也是值得我們深思的問題(見圖4)。

4  80年代后美國典型的反危機國有化/私有化策略


全球國有企業管理模式

隨著全球國有企業的歷史變革,出現了多種多樣的國有企業管理模式。我們可以把全球國有企業的管理模式歸類為出資人模式、監管模式以及內部治理模式三個方面來進行探討。

出資人模式——誰出資?

非常簡單地說,一個企業誰出資,產權就歸誰,那么國有企業產權歸國家所有,當然是由國家來出資。那么國家哪個部門出資?是共同出資還是集中出資呢?

縱觀全球各國國有企業,可以按照履行出資人職能的部門的集中程度,將國有企業的出資人模式分為分散、雙重、集中三類模式。由于分散模式在國有企業的發展中已被淘汰,現今大多數國家國有企業都實行雙重或者集中模式。

意大利就是采取雙重出資模式的典型范例,由財政部、國家參與部共同履行出資人職能;而法國、德國、日本新加坡等則大多采取集中模式,法國的國有公司基本形式一般采取股份制,由財政部代表國家直接控股,或者國有化金融機構間接控股;德國則是以財政部為核心,負責審批企業的成立、合并、解散以及股份購買等重大事項,并以股東的身份聘任監事會成員,通過監事會控制國有企業的資金投入。集中模式,最大的優點就是可以將國家的出資人職能和行業部門的產業政策職能分開來,這也符合我國國有企業的一個發展方向,目前我國已經從雙重模式逐漸變為集中模式(見圖5)。

 

國有企業出資人模式分類

 

監管模式——誰監管?

一般情況下,國有企業監管模式按照監管層級數量可以分為兩層模式和三層模式兩類。

1. 兩層監管模式

在兩層監管模式下,政府部門直接對國有資產進行管理,這有利于利用國有經濟影響整體經濟運行,但這種模式在國有企業數量過多的情況下,行政效率直接影響企業的生產經營。

它與國有企業出資模式相結合,產生了兩種兩層監管的典型模式,分別是雙重、兩層模式和集中、兩層模式。

典型模式1:雙重、兩層模式案例——英國和韓國(見圖6

6 雙重、兩層監管模式

1998年以前的韓國和2003年以前的英國國有企業都是采用雙重、兩層監管體制,政府對企業直接管理,國企最高管理層缺乏實質性的決策權。

英國(2003年以前)是由財政部和行業部門共管的兩層監管體制,財政部和行業部門享有人事任命權,政府主管部大臣在國有企業管理方面必須在授權范圍內對議會負責,向議會定期報告工作,議會享有監督權。

韓國(1998年以前)則是由企劃財政部、行業部門共管的兩層監管體制,企業財政部和行業部門享有人事任命權,審計監察院行使監督職責。(韓國在1998年后,監管體制也發生了改革,一是變政府直接管理國有企業為間接管理,二是企業經營自主權得以擴大。)

典型模式2:集中、兩層模式案例——法國、日本、英國(2003年以后,見圖7

集中、兩層模式

 

法國和日本的國有企業都是采用集中、兩層管理體制。法國主要以財政部和國家參股局為

核心的兩層監管體制,國家參股局享有企業的收益權和資產處置權,國家參股局和董事會同時享有人事任免權,議會和審計法院負責監督。

與法國不同,日本的企業自主權較小,日本政府議案采取直接管理的方式,形成以大藏省、理財局為核心的兩層監管體制,大藏省、理財局享有各種運營管理權,政府對國有資產嚴格控制。當然這種自上而下的行政性管制體制,使得行政效率影響企業的生產經營,妨礙

了國有企業自主性的發揮。

2. 三層監管模式

在三層監管模式下,在政府部門和基層企業之間,根據所管理資產的數額和分布設立若干國有控股公司,控股公司受政府部門委托,負責經營范圍內的國有資產。這有效防止政府對國有企業過多的行政干預;使產權關系更加明晰化;促進了國有資本運營效益的提高。但是若控股公司管理多個行業的大規模資產,則對董事會和經理層的能力提出很高的要求。

同樣它與國有企業出資模式相結合,又產生了兩種三層監管的典型模式,分別是雙重、三層模式和集中、三層模式。

典型模式3: 雙重、三層模式案例——意大利(見圖8

 

雙重、三層模式

意大利國有企業分為國有自治企業、市政企業和國家參與制企業三種類型。

國有自治企業:國家出資成立,由政府有關部門直接經營的企業,如國有鐵路公司、郵電部門、國有專賣煙草公司等。

市政企業:由國家或地方市政出資,由地方政府進行管理的企業。

國家參與制企業:由國家控股公司管理和控制的公司。意大利目前主要的國家控股公司為伊利公司(工業復興公司)、埃尼公司(國家碳化氫公司)、埃菲姆公司(制造業控股和籌資公司)以及埃阿卡公司四家。

意大利是由財政部、國家參與部共管的三層監管體制,財政部的主要權利是控股公司和企業的財務管理;國家參與部通過控股公司董事會對國有企業進行監管,享有資產處置權和控股公司人事任命權;而企業的人事任命權、經營決策權屬于控股公司,控股公司負責管理國家擁有的企業股份,指導、協調企業的投資、經營和生產活動;審計法院負有監督職責。

經典模型4:集中、三層模式案例——新加坡(見圖9

集中、三層模式

 

新加坡國有企業分為法定機構、控股公司以及國連公司三類。

法定機構:國會立法而建立和運作,是獨立的法人實體。法定機構隸屬于政府某部。實施企業化經營,但具有部分管理職能,承擔一定的社會目標。

控股公司:依據公司法成立并運作,完全由政府投資并擁有,并在眾多的國連公司中擁有股份或處于控股地位。

國連公司:依據公司法成立及運作,完全圍繞經濟目標經營與發展,參與市場競爭。是控股公司投資參股并擁有其部分股權的企業。新加坡采取的是突出控股公司地位的三層監管模式,建立國家控股公司(如淡馬錫)和法定機構代行出資者權力,專注于商業領域運營和股權管理;而財政部和政府部門則專注于政策規劃、政策落實監督和商業環境運營。這便實現了行政管理與資本管理職能的分離,有效地防止政府對國有企業過度干涉,監督不到位,盈利能力和經營素質差等國有企業的弊端,使得產權更加明晰,促使國有資本運行效率提高。

內部治理模式——誰經營?

最后關于內部治理模式,多數國家采用董事會領導下的總經理負責制,這能實現所有權和經營權的分離,使得政企分離,產權明晰。董事長作為國有資產所有權的代表,他不能直接干預企業的經營活動,應由總經理負責企業的經營活動。

借鑒“新加坡模式”的我國國有企業發展方向

我國國有企業的發展已經建立起集中、兩層的國有資產管理模式。而通過分析各國的國有企業管理模式,新加坡的管理模式非常值得我國借鑒,新加坡淡馬錫控股公司就為我國提供一個很好的典范,經過20多年的國有資產的經營,有效實現了政企分離、產權明晰,并能幫助政府增強國有經濟對國民經濟控制力。

目前的改革方向朝著參照新加坡模式的集中、三層模式在演變。通過實現兩個分離(政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分離、政企分離)和兩個建立(國有資產運營公司和國有資產管理平臺),不斷探索我國國有企業未來發展道路(見圖10)。

 

10   我國國有企業管理模式改革方向

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